社區參與公園綠地系統發展策略
社區參與公園綠地系統發展策略
壹、 前言
住在都市中的人大部分都說我們生活中的公園綠地太少；學生態的人說，台灣都市中的公園綠地面積太小又不連串，嚴重影響生態綠網的連接性；學景觀的人說，台灣都市中的公園綠地缺乏景觀設計；政府部門說，政府財政困難，公園綠地取得不易；學社區總體營造的說，台灣的公園綠地建設，缺乏社區參與，社區缺乏認同感，後續管理維護不易；不同領域的人，針對台灣的公園綠地發展，指出不同的課題，當台灣的公園綠地系統發生那麼多課題時，我們有做過哪些改善或調整政策呢?台灣的公園綠地發展還有哪些問題呢?
承上所述，公園綠地發展所涉及的面向非常的廣，但其中一環且最息息相關的即為社區，公園綠地是社區居民除了家庭外，幾乎每天都會接觸的地方，也許只是路過，但也有部分家庭是幾乎天天都來報到的，因此，基本上它是社區居民休閒、娛樂、聚會，甚至社區連絡感情的地方，但大部份的公園綠地都是由政府興闢的，社區對於公園綠地系統發展策略中究竟扮演何種角色?接觸的層面與可參與的地方又有哪些?社區對於整體系統的建置又可以有哪些貢獻?
本文將嘗試以社區的角度分析，目前公園綠地系統建置的課題、參與的角色與方法、社區可以對公園綠地系統建置的貢獻等。
貳、 公園綠地系統
一、 名詞定義與功能
公園綠地依據都市計畫第四十二條規定是屬於公共設施應劃設的一種用地，此類設施的用途為空間之利用，應盡量使其保持空曠、開闊，以擴大都市之開放空間，供市民活動遊憩，藉以調劑身心。因此，它的功能，主要在提供人類休閒遊憩與景觀、美質之需求，以供民眾休養、遊憩、觀賞、運動之綠化園地（陳肇琦，1991）。
綠地系統的主要功能，則是將都市所有綠地資源組成完整的系統關係，以助於生物遷徙、基因交流、物種繁殖的生物多樣化環境，因此，其方法首先要能開闢充足的綠地面積，提升綠地的生態品質，進而將綠地串連成物種交流的系統（林憲德，1999）。
二、 公園綠地的分類
由上所述，廣義的綠地系統包括了區域及都市計畫中的不同階層的公園綠地所提供的功能。郭瓊瑩（2003）則依據公園、綠地不同的規模與屬性，將它分成自然公園綠地、區域公園綠地及都市公園綠地三大類。意即綠地系統所涵蓋的空間單元除了法規所規範的公園、綠地外，尚包括水岸、學校、綠帶等等，當然亦可延伸至具有自然棲地功能的公園綠地及社區中住宅社區中的綠地系統與閒置的綠美化空地。
當我們更嚴謹將公園綠地系統規範於社區時，它的系統建立興闢，除了一般所知的城市公園興闢外，依據上述對綠地的廣泛定義，我們尚可延伸至下列層面（蕭家興，2002）:
（1） 公寓大廈綠化
（2） 機關、學校及工廠綠化
（3） 社區綠美化
（4） 屋頂花園及停車場綠化
（5） 觀光農園（果園、花園、菜園）及市民農園
（6） 交通路線、車站綠化
除了城市公園外，以上幾類幾乎都是社區居民每天生活看得到與摸得到的環境，它不同於城市公園，也不是城市公園的縮小或一個角落，因此它必須能滿足社區居民的需求，包括休息、娛樂等等。
三、 公園綠地規劃設計手法
一般依據社區對環境的認知與需求，蕭家興（2002）將規劃設計手法分成下述三類，以下茲就此三類與社區關連且目前執行中的重要計畫做一串連與銜接，說明如下：
（1） 生態設計手法：
社區居民對環境的認知相當高，因此，以保護空氣、水文、植物相、野生動物等生態要素為理念，將與「都市化」相對的自然導入公園綠地，建構一個小尺度之自然領域，或尊重基地原有的生態秩序。此觀念與做法與營建署積極推動之城鄉新風貌計畫或社區風貌改造計畫相同。
（2） 社區設計手法：
以社區的需求為出發點，來建設符合時間與空間的公園綠地方案，著重於以啟發性程序來解決社區問題。一般社區規劃師訓練課程，即以此手法引導社區去發掘社區問題，再由社區經過無數次的社區會議，訂定發展目標與需求，協助社區完成社區整體發展構想及社區內閒置空地之綠化。
（3） 形式設計手法：
以形式之震撼力和視覺經驗為主導，強調公園綠地的空間張力和秩序感，以滿足不同遊客多樣化的感官需要。此手法則較常見於由政府機關主導之公園綠地開發案，目的在塑造當地一個新地標或新景觀，並以此吸引當地與外來遊客，間接帶動觀光產業的發展，因此較常見於大規模、大面積之開發。
參、 社區參與公園綠地系統發展之階段
一、 社區的定義
社區是指一定地域內的一群人，因職業、社會文化的差別，形成各種不同的自然團體、自然地域，在該地域中因生活的契合，使得彼此間存有相互依賴的關係。因此，社區形成的要素包括：一定數量的人口、一定範圍的地域、一整套相對完備的生活服務設施、一種特有的文化和地域內居民對自己所屬並長期共同生活的社區，在感情和心理上產生一種認同感的社區意識。
二、 社區參與公園綠地建設計畫形成的階段
以下依據一般公園綠地計畫執行之程序、階段與社區可參與的方式及方法，分別說明之：
1. 資料蒐集、規劃設計階段：
當一個地區大部分的居民都覺得當地缺乏某項公共設施，例如：缺乏公園或綠地，而當地亦有一個適合的土地使用分區時，民眾可透過社區里民大會、當地民意代表向當地地方政府反映；地方政府檢視該地的都市計畫，或在土地產權與預算皆無問題的情況，通常會委託專業公司進行資料蒐集與規劃設計，此時規劃單位是否了解的社區需求，或至實地踏勘並落實社區參與設計，係依委託單位的規定，惟現行民眾意見高張且參與觀念普及，落實社區參與已是一般執行此類規劃設計案件的標準程序；至於非位於都市計畫內之公地，倘用地取得無問題(如原即為公有土地，透過撥用即可取得)，則可比照都市計畫範圍內公園、綠地方式辦理；若否，則辦理可行性及低。但另一方面，亦可藉由私人捐地或無償提供使用，由社區居民依照社區規劃師訓練之程序，向政府申請少部分補助款，自行蒐集民意、動手規劃設計。例如:營建署、農委會、環保署、衛生署國民健康局及文建會等中央單位皆有透過地方政府補助社區執行類似案件。
2. 設計成果公告，廣徵民意階段:
當設計師依據專業知識並廣納民意，完成設計圖說後，此時若為公家單位之委託案，一般會透過公所，邀請地方代表共同對設計成果提供意見，做為最後一次確認，以作為施工之依據，惟此階段之圖面表示，常以專業圖面說明且以一次會議的時間決定施工內容，能理解實際執行內容的地方代表並不多，但卻也成為政府機關已完成廣徵民意之程序藉口。
3. 施工階段：
施工方式可依是否有民眾參與，粗分為四類，說明如下:
（1） 設計師監工，完全由營造廠施工：
一般政府機關委託之案件，除非有特別規定，否則皆採此方式施工，此時社區對工程施工，很少有表達意見的機會。
（2） 設計師與社區共同監工，完全由營造廠施工：
此情形多為民間企業補助執行的案件，例如:921大地震發生後，部分學校，如東勢鎮中嵙國小係由私人團體認養重建，並納入已有組織的民間團體共同監工，從設計到後來施工，都可看到社區納入整體設計及參與監工的痕跡，後來該國小並成為該社區營造的中心。
（3） 設計師與社區共同監工，部分營造廠施工、部分由社區僱工執行：
部分公園綠地施工已納入此觀念與做法，因為社區從開始即參與，因此到後來養護亦可順利接手。
（4） 社區自行監工，並雇工購料執行：
此情形多為營建署、農委會、環保署、衛生署國民健康局及文建會等中央單位透過地方政府補助社區執行之案件。
4. 養護(接管)階段：
公園綠地完工後，接著面臨的問題即為誰為養護接管單位，依據規定可分為以下幾類：
（1） 地方政府自行養護
（2） 公司法人團體認養
（3） 社區認養
三、 台中縣公園綠地管理辦法及認養要點
為鼓勵社會大眾共同參與台中縣公園綠地之綠美化及維護管理工作，並予認養，以提昇縣民休閒生活空間品質，特於89年10月24日訂定「臺中縣公園綠地認養要點」要點；另為加強台中縣公園、綠地之管理維護，於90年7月6日發布「臺中縣公園綠地管理辦法」(網址：http://traffic.taichung.gov.tw/county/cht/buss_4.jsp)。以下就上述兩要點及辦法摘錄屬本文探討之部分內容：
1. 臺中縣公園綠地認養要點：
（1） 認養單位：
凡台中縣公私機構、團體、學校或地方熱心公益人士得以書面向台中縣交通旅遊局申請認養。
（2） 認養項目：
認養者應負責認養區內灑水、清掃、雜草拔除、樹木扶正等之基本管理維護事項，並得捐贈園景設施。但園景設施之設置及專業廠商、人士之委託二事項應事先報經本縣交通旅局同意始得為之。
（3） 認養優惠：
認養者在認養期間對認養區內之建築物、遊憩設施、樹木，花卉、草地等公共設施所支付之費用，得檢附原始憑證正本，由本縣交通旅遊局驗證確實後開立捐贈證明，供認養人依所得稅法規定列為年度費用或損失之用。
2. 臺中縣公園綠地管理辦法
（1） 管理機關為各公園、綠地所在鄉(鎮、市)公所。
（2） 公園、綠地用地徵收取得、開發、管理維護等之權責單位為各鄉(鎮、市)公所;其因重劃開發取得之公園、綠地亦同。
（3） 公園內各項設施，得接受私人或機關團體之捐獻。但其設計圖樣及設置位置應經管理機關核准。
（4） 公園內各項設施得委託民間管理維護，其實施要點由管理機關訂定，並報本府備查。
四、 台中縣辦理社區參與風貌營造情形
台中縣自91年起開始辦理社區規劃師培訓計畫，開始了社區居民有計畫、經過訓練後參與公共事務之新紀元；並自92年度起配合內政部營建署辦理「新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」，這五年期間，我們培訓了4屆共269名社區規劃師學員、完成2屆共8件社區規劃師駐地計畫，及推動34件社區風貌營造案例，成果豐碩，尤其近來在社區意識高漲及深度旅遊風行的情況下，經由我們輔導的社區，例如大雪山社區、泰安社區、立全社區…等等，除了改善社區閒置空地，並加以綠化外，更因改造過程帶動社區整體發展，進而吸引觀光人潮。Case study--社區參與vs公部門執行
以下就兩個案例來分別來說明，社區或公部門執行公園綠地之成果。
1. 沙鹿鎮斗抵社區：
沙鹿鎮位居台中縣濱海地區，是台中港特定區的重要工商經濟腹地。斗抵里即位於靠近沙鹿鎮市區的傳統農村社區，因北勢溪與南勢溪的水源優勢，稻米的種植佔了斗抵里農業收穫的百分之百，稻作面積佔了全沙鹿鎮的三分之ㄧ。
近年因經濟變遷，小型的輕工業逐漸進駐，早期以食品加工業為主，爾後是打鐵的相關工業，慢慢演變至今已成為多元化的小型輕工業區，不僅提供社區就業機會，同時也帶動社區經濟的發展、減低人口外移及社區人口結構老化的速度。
斗抵社區的居民從環保志工隊出發，居民關心社區的環境整潔、也關心社區的福利、老人關懷等等，社區中的居民在無數次討論中，大家注意到社區中沒有公園、社區中廟埕邊的閒置空地髒亂而無整理，水溝旁的腹地大到可以當社區小公園（如圖2），因此，他們開始向外尋找資源與協助，很幸運的，參加了社區規劃師的培訓課程，它們知道接下來該如何做，於是展開一系列改造計畫。
在地藝術化、在地人文化，在沒有龐大的休閒產業進駐發展的環境下，位於都市邊緣的斗抵里社區仍保有了許多傳統農村的生活習慣、風土民情、建築及聚落的特色，濃厚的在地文化在斗抵人慢慢轉變的生活過程中，以「蛻變的農村＝新生命的斗抵；找尋斗抵新記憶」為出發點，來帶動社區對文化的記憶傳承。
斗抵的居民對於自己生活環境空間的需求、改善與體悟，經由社區意識與地方再活化的發展，以生活、文化與記憶為基礎，嘗試結合在地人與新進駐移民的共同參與。當營建署下年度作業須知一下來，斗抵社區不像其他社區為申請補助而須花很多時間或覺得來不即，它們很明確的知道要改善的點在哪哩，因此，斗抵里社區的第一座公園－斗抵清境公園（如圖3），在居民與文光國小學童的藝術創作下產生，「清境公園」並非抄襲南投清境農場，它代表的是居民對清潔環境的渴望，因此，利用居民無償提供的閒置空間，在社區規劃師及環保義工媽媽的奔走下，完成了公園的興建，也成了社區居民主要遊憩的空間。第一座社區公園的成立讓社區居民看到了成果，爾後在居民的團結努力下，南勢溪旁的河堤步道也發展成自行車環河步道，成為斗抵里清晨或黃昏時攜老結伴的好去處。
在斗抵里的許多角落，可以發現許多斗抵居民幫小朋友們尋找的彩繪空間，美化環境的同時，也培養小朋友對於自己環境空間的認同，而馬賽克拼貼牆面的過程，也讓親子之間、鄰里之間的關係更為活絡。最不用擔心的是，社區義無反顧的自行負責後續養護的責任。
圖2 施工前照片
圖3 施工後照片
2. 梧棲鎮草湳里社區：
「社造最困難的地方在於啟動人」！草湳社區的社區規劃師陳昭志老是開玩笑的說：自己是被騙來的，不過草湳的社區媽媽熱情的回饋也讓外來的陳昭志不吝惜的付出自己的精力，為草湳社區的生活環境而努力！很多居民被陳昭志的精神感動而加入社區風貌營造的行列為居住環境奮，草湳社區的例子正好實踐了「藍鵲飛翔」的精神，以大鳥帶領小鳥逐步的展翅高飛，共同創造更美好的社區。
草湳社區是台中縣社區營造的新生，在沒有傲人的自然資源，豐富的人文背景下，草湳社區的社造開啟了熱情的居民參與追尋社區歷史的脈絡軌跡，以化被動為主動的自發性參與經營一個具有人文氣息的安全又環保的社區，在追尋社區歷史的脈絡軌跡中，不斷的產生屬於社區的故事與價值。
草湳社區為梧棲鎮區域範圍最大的里，在經費吃緊的情況下，草湳社區不單只注重硬體的建設，更重視軟體的資源投入，結合學校的資源，探訪、認識社區裡重要的古建築與文化。社區報的定期出刊，讓社區居民知道社區裡每一個角落發生的每一件事，且提高了居民對於社區活動及公共事務的參與。環保義工隊為社區工作的起始種子，包括社區工作坊的營造、親子兒童閱覽室的籌設、梧南學道的安全整建、梧棲大排護岸的生態營造等等皆是由熱情的義工們攜老伴幼的全家總動員參與，在社區規劃師陳昭志老師的協助下，分階段的持續推動完成。居民的共識建立，讓草湳社區的體質慢慢的在改變，唯一不變的是居民們對於社區美好未來所持續付出的熱情。
其中梧棲大排的生態營造，因為受限於總經費過於龐大，歷經三階段的改造過程，第一階段是由社區規劃師向地方政府申請，由社區自己執行並負責後續養護；第二階段則由社區提出申請，公所執行，公所負責後續的養護；最後一個階段，社區學習社區規劃師的提案方法，完成最後一個階段的工程。
由圖6可看出，由於全區分屬公部門及社區執行，恰可由此分析，社區與公園重視不同面向。由社區執行的部分，居民喜歡完工即漂漂亮亮的，因此種了不少的花花草草，也購買了當地竹材，居民以竹子製作的迎賓門，代表的事社區的熱情，而且經費便宜，施做簡單後續可自行養護；但卻未顧及草花的壽命及後續持續種植草花的經費，較缺乏營造生物多樣性空間的想法；公所執行的部分，卻將大部分經費花費餘鋪面改善及少部分的灌木補植，其考慮的層面即為後續養護容易。
圖4 施工前照片
圖5 社區在社區規劃師指導下，由居民自行進行第一階段的工程
圖6 社區vs地方政府成果圖
肆、 課題與對策
經由以上的說明，可以得知公園綠地系統建構所涉及的層面相當廣，以下僅就本次討論的主題--社區參與的部分，分述所遭遇課題及嘗試研擬對策如下：
一、 住在都市中的人都說，我們社區沒有公園綠地 都市計畫內公園綠地開闢率偏低，土地取得不易。（土地取得興闢面）
說明：
以台中縣為例，都市計畫區內之公園綠地尚有百分之七十八尚未開闢，依據公園綠地管理辦法規定各鄉鎮市公所為管理機關依規定應辦理徵收、興闢等作業，公所表示將俟財務狀況分年編列預算，逐年施行，惟各地方政府受限於財政問題，遲遲無法辦理徵收、興闢。
對策：
地方政府的財政，在短時間內是無法具體改善的，但公園綠地在生活中卻是必須的公共設施，因此在不考量財政可迅速改善的情況下，公園綠地之土地取得興闢建議可朝以下方式辦理。
1. 利用都市計畫手段，變更為多目標使用，鼓勵私人興闢；或建立以公共設施土地容積移轉為主的交換市場並廣為宣傳，以容積移轉方式取得土地所有權。
2. 比較政府徵收費用與倘賦稅減免可能減少之國庫收入，建議可考慮修法以獎勵稅賦方式，鼓勵規劃為公園綠地上之原土地所權人以捐贈土地或設定5-10年地上權方式無償提供興闢公園綠地。
二、 居民說：「這個公園蓋的時候我們都不知道，沒有人跟我們說」 社區參與公園綠地系統發展的途徑少，溝通管道不暢通。（公園綠地之興闢權）
說明：
目前政府開放給民間或社區參與公園綠地系統發展之層面，除了都市計畫擬訂或變更時之公開徵求意見外，於實際興闢時多僅止於規劃設計時的口頭諮詢或僅授權後續養護，養護又多僅止於公園、綠地、廣場內之澆水、清掃、雜草拔除、樹木扶正等基本維護責任，民眾參與之管道太窄。以「台中縣公園綠地管理辦法」為例，並無規範公所於興闢公園綠地時應將社區參與納入一定的程序，故大部分公部門對社區參與的觀念仍停留於形式作為，缺乏積極作為。
建議：
1. 考量居民是最了解環境的生活大師，政府又受限於人力及財力，故為了擴大社區參與的層面，於完成綠地系統架構後，應多元開放給民間私人團體參與開發興闢，政府僅站於把關的角色。
2. 建議修改公園綠地管理辦法，同意部分公園綠地由公司、法人或社區申請興闢，除可訂定獎勵措施外，亦可由政府補助部分經費，為考量計畫品質及完工後成果，設計書圖應經政府審查通過，且開發組織或社區必須負起後續養護責任。
三、 缺乏永續經營管理，完成之公園綠地才幾年時間即蔓草叢生，政府說無預算可養護，希望社區接手，社區居民卻說，這種公園不是我們要的。（永續養護面）
說明：
1. 公園綠地常因缺乏後續管理維護計畫、管理人員不足、公園認養制度未盡完善或認養計畫宣導不足等原因，導致公園綠地荒廢、經常被佔用或轉為其他用途，無法達到永續經營目標。又以台中縣公園綠地認養辦法為例，認養知單位亦僅限於設籍該縣公私機構、團體、學校或地方熱心公益人士，間接拒絕了跨縣市之公益團體或基金會之協助。
2. 目前公園綠地之規劃仍以設計者及公部門意向為導向，民眾參與程度不足，導致使用者缺乏歸屬感，使用態度偏頗。
對策：
1. 檢討公園綠地之相關權責機關管理不當之原因，予以改善(例如：增加養護人力或簡化、放寬管理認養制度)。
2. 加強向公司、法人及社區等宣導認養制度，並責由專責人員處理，簡化申請程序；檢討目前公園認養制度之缺失，強化認養之獎勵誘因，積極推動公園綠地區域之認養計畫。
3. 以參與式設計方式，讓社區直接參與規劃設計，提高居民之認同及歸屬感，並間接提高社區接手養護之意願。
四、 部分居民對植栽種植、景觀與養護觀念仍嫌不足。（教育面）
說明：
當公園綠地完工後，部分社區對接手養護是有相當意願的，但並非所有有意願投入公園綠地養護的民眾，皆具有植栽的基本觀念，因此當考慮擴大民眾參與的過程，應同時加強教育訓練。
對策：
透過教育課程培養民眾社區參與及景觀美學、植栽、養護之觀念；例如：可於社區規劃師之培訓加入此類課程。
五、 政府未善用社區團體之無限人力，公私雙方缺乏對話窗口。
說明：
民間社團或想投入社會公益之團體非常多，但政府並未積極經營這塊人力資源，常聽有意願的團體或社區抱怨，我們就算想做些甚麼，有時根本找不到政府對應窗口或害怕必須填寫複雜的文件及經過冗長的申請程序。
對策：
各地方政府應於聯合服務窗口成立此類窗口，並簡化申請程序，地方首長除可將善用志工人力列入施政重點外，亦可透過演講廣為宣傳政府機關對此議題的需求與重要性。
六、 公園綠地面積不足，發展零散，難以建構完整生態綠網（擴大為廣義之公園綠地範圍）
說明：
以台中縣為例，雖然積極興闢公園綠地，但都市計畫範圍內每人擁有的公園綠地面積亦僅達6.014㎡(以94年統計要覽計算)，全縣除了自然山地及1-2處公園綠地面積較大外，大多為零星小點，各公園連結度不足，發展受限，無法整體建立藍綠帶系統，另一方面，縣轄內仍有很多閒置空地、學校或荒廢工業區，卻仍閒置未善加利用。
對策：
1. 可透過社區參與達成尋找替代空間，例如社區內閒置空地、公有閒置未用土地（如：重劃區地費地或抵價地、國防部廢棄營區）或運用各機關、學校之綠地空間適度開放，彈性提高公園綠地之供給，提高綠地密度及人均綠地比。
2. 可透過社區參與達成加強道路或河川沿線之綠化、建築物立面之綠化，以提高城市整體綠覆率及綠區塊間之聯結度。
3. 配合政府之重大計畫，如自行車廊道，以塑造綠廊的方式，串接被隔離的綠資源。
伍、 結論與建議
一、 在都市計畫內公園綠地用地取得部份，政府應以更具彈性的財務觀念，如鼓勵私人興闢、建立容積移轉市場、鼓勵捐贈或設定地上權方式等取得。
二、 在公園綠地之興闢部分，應以更多元方式，開放社區、法人團體或以公益為主之基金會等於不同階段、不同層次參與公園綠地系統之興闢，政府站於把關角色。
三、 在公園綠地之養護階段，藉由社區之參與興闢提高對公園綠地之認同感，並簡化認養程序，以擴大並提高認養意願。
四、 多年來累積的社區規劃師訓練，其內容與實務有別於社造中心的教育，應持續擴大辦理，並於課程中加強社區居民對於參與公共建設或公園綠地之觀念、植栽養護技術等等，同時將生物多樣性理念納入社區工作坊操作實務課程，鼓勵社區進行當地生物多樣性之維護。
五、 為了更廣泛銜接綠地系統，塑造一個生態綠網，社區內閒置空地、公有閒置未用土地（如：重劃區地費地或抵價地、國防部廢棄營區）或運用各機關、學校之綠地空間適度開放應納入綠地系統，以彌補都市計畫範圍內公園綠地比率之不足。
六、 建立以人為本的公園綠地系統
參考資料
1. 台中縣政府，（2003），台中縣公園綠地發展計畫
2. 林憲德，（1999），城鄉生態，詹氏書局
3. 台中縣政府，（2006、2007），台中縣統計要覽
4. 蕭家興，(2002)，社區規劃學，
5. 許素毓，(2005)，｢鄰里公園永續發展特性之研究--以高雄市為例」，成功大學都市計畫研究所碩士論文
6. 陳肇琦，(1991)，都市公園系統規劃設計準則之探討，營建季刊第二卷第三期
7. 新竹市政府，｢新竹市公園、綠地、廣場認養契約書｣
8. 郭瓊瑩，（2003），水與綠網路規劃理論與實務，詹氏書局
9. 台中縣政府，91，臺中縣公園綠地管理辦法
10. 台中縣政府，89，臺中縣公園綠地認養要點
11. 台中縣政府藍鵲飛翔-台中縣社區規劃師網站
（網址：http://bluebird.taichung.gov.tw）
壹、 前言
住在都市中的人大部分都說我們生活中的公園綠地太少；學生態的人說，台灣都市中的公園綠地面積太小又不連串，嚴重影響生態綠網的連接性；學景觀的人說，台灣都市中的公園綠地缺乏景觀設計；政府部門說，政府財政困難，公園綠地取得不易；學社區總體營造的說，台灣的公園綠地建設，缺乏社區參與，社區缺乏認同感，後續管理維護不易；不同領域的人，針對台灣的公園綠地發展，指出不同的課題，當台灣的公園綠地系統發生那麼多課題時，我們有做過哪些改善或調整政策呢?台灣的公園綠地發展還有哪些問題呢?
承上所述，公園綠地發展所涉及的面向非常的廣，但其中一環且最息息相關的即為社區，公園綠地是社區居民除了家庭外，幾乎每天都會接觸的地方，也許只是路過，但也有部分家庭是幾乎天天都來報到的，因此，基本上它是社區居民休閒、娛樂、聚會，甚至社區連絡感情的地方，但大部份的公園綠地都是由政府興闢的，社區對於公園綠地系統發展策略中究竟扮演何種角色?接觸的層面與可參與的地方又有哪些?社區對於整體系統的建置又可以有哪些貢獻?
本文將嘗試以社區的角度分析，目前公園綠地系統建置的課題、參與的角色與方法、社區可以對公園綠地系統建置的貢獻等。
貳、 公園綠地系統
一、 名詞定義與功能
公園綠地依據都市計畫第四十二條規定是屬於公共設施應劃設的一種用地，此類設施的用途為空間之利用，應盡量使其保持空曠、開闊，以擴大都市之開放空間，供市民活動遊憩，藉以調劑身心。因此，它的功能，主要在提供人類休閒遊憩與景觀、美質之需求，以供民眾休養、遊憩、觀賞、運動之綠化園地（陳肇琦，1991）。
綠地系統的主要功能，則是將都市所有綠地資源組成完整的系統關係，以助於生物遷徙、基因交流、物種繁殖的生物多樣化環境，因此，其方法首先要能開闢充足的綠地面積，提升綠地的生態品質，進而將綠地串連成物種交流的系統（林憲德，1999）。
二、 公園綠地的分類
由上所述，廣義的綠地系統包括了區域及都市計畫中的不同階層的公園綠地所提供的功能。郭瓊瑩（2003）則依據公園、綠地不同的規模與屬性，將它分成自然公園綠地、區域公園綠地及都市公園綠地三大類。意即綠地系統所涵蓋的空間單元除了法規所規範的公園、綠地外，尚包括水岸、學校、綠帶等等，當然亦可延伸至具有自然棲地功能的公園綠地及社區中住宅社區中的綠地系統與閒置的綠美化空地。
當我們更嚴謹將公園綠地系統規範於社區時，它的系統建立興闢，除了一般所知的城市公園興闢外，依據上述對綠地的廣泛定義，我們尚可延伸至下列層面（蕭家興，2002）:
（1） 公寓大廈綠化
（2） 機關、學校及工廠綠化
（3） 社區綠美化
（4） 屋頂花園及停車場綠化
（5） 觀光農園（果園、花園、菜園）及市民農園
（6） 交通路線、車站綠化
除了城市公園外，以上幾類幾乎都是社區居民每天生活看得到與摸得到的環境，它不同於城市公園，也不是城市公園的縮小或一個角落，因此它必須能滿足社區居民的需求，包括休息、娛樂等等。
三、 公園綠地規劃設計手法
一般依據社區對環境的認知與需求，蕭家興（2002）將規劃設計手法分成下述三類，以下茲就此三類與社區關連且目前執行中的重要計畫做一串連與銜接，說明如下：
（1） 生態設計手法：
社區居民對環境的認知相當高，因此，以保護空氣、水文、植物相、野生動物等生態要素為理念，將與「都市化」相對的自然導入公園綠地，建構一個小尺度之自然領域，或尊重基地原有的生態秩序。此觀念與做法與營建署積極推動之城鄉新風貌計畫或社區風貌改造計畫相同。
（2） 社區設計手法：
以社區的需求為出發點，來建設符合時間與空間的公園綠地方案，著重於以啟發性程序來解決社區問題。一般社區規劃師訓練課程，即以此手法引導社區去發掘社區問題，再由社區經過無數次的社區會議，訂定發展目標與需求，協助社區完成社區整體發展構想及社區內閒置空地之綠化。
（3） 形式設計手法：
以形式之震撼力和視覺經驗為主導，強調公園綠地的空間張力和秩序感，以滿足不同遊客多樣化的感官需要。此手法則較常見於由政府機關主導之公園綠地開發案，目的在塑造當地一個新地標或新景觀，並以此吸引當地與外來遊客，間接帶動觀光產業的發展，因此較常見於大規模、大面積之開發。
參、 社區參與公園綠地系統發展之階段
一、 社區的定義
社區是指一定地域內的一群人，因職業、社會文化的差別，形成各種不同的自然團體、自然地域，在該地域中因生活的契合，使得彼此間存有相互依賴的關係。因此，社區形成的要素包括：一定數量的人口、一定範圍的地域、一整套相對完備的生活服務設施、一種特有的文化和地域內居民對自己所屬並長期共同生活的社區，在感情和心理上產生一種認同感的社區意識。
二、 社區參與公園綠地建設計畫形成的階段
以下依據一般公園綠地計畫執行之程序、階段與社區可參與的方式及方法，分別說明之：
1. 資料蒐集、規劃設計階段：
當一個地區大部分的居民都覺得當地缺乏某項公共設施，例如：缺乏公園或綠地，而當地亦有一個適合的土地使用分區時，民眾可透過社區里民大會、當地民意代表向當地地方政府反映；地方政府檢視該地的都市計畫，或在土地產權與預算皆無問題的情況，通常會委託專業公司進行資料蒐集與規劃設計，此時規劃單位是否了解的社區需求，或至實地踏勘並落實社區參與設計，係依委託單位的規定，惟現行民眾意見高張且參與觀念普及，落實社區參與已是一般執行此類規劃設計案件的標準程序；至於非位於都市計畫內之公地，倘用地取得無問題(如原即為公有土地，透過撥用即可取得)，則可比照都市計畫範圍內公園、綠地方式辦理；若否，則辦理可行性及低。但另一方面，亦可藉由私人捐地或無償提供使用，由社區居民依照社區規劃師訓練之程序，向政府申請少部分補助款，自行蒐集民意、動手規劃設計。例如:營建署、農委會、環保署、衛生署國民健康局及文建會等中央單位皆有透過地方政府補助社區執行類似案件。
2. 設計成果公告，廣徵民意階段:
當設計師依據專業知識並廣納民意，完成設計圖說後，此時若為公家單位之委託案，一般會透過公所，邀請地方代表共同對設計成果提供意見，做為最後一次確認，以作為施工之依據，惟此階段之圖面表示，常以專業圖面說明且以一次會議的時間決定施工內容，能理解實際執行內容的地方代表並不多，但卻也成為政府機關已完成廣徵民意之程序藉口。
3. 施工階段：
施工方式可依是否有民眾參與，粗分為四類，說明如下:
（1） 設計師監工，完全由營造廠施工：
一般政府機關委託之案件，除非有特別規定，否則皆採此方式施工，此時社區對工程施工，很少有表達意見的機會。
（2） 設計師與社區共同監工，完全由營造廠施工：
此情形多為民間企業補助執行的案件，例如:921大地震發生後，部分學校，如東勢鎮中嵙國小係由私人團體認養重建，並納入已有組織的民間團體共同監工，從設計到後來施工，都可看到社區納入整體設計及參與監工的痕跡，後來該國小並成為該社區營造的中心。
（3） 設計師與社區共同監工，部分營造廠施工、部分由社區僱工執行：
部分公園綠地施工已納入此觀念與做法，因為社區從開始即參與，因此到後來養護亦可順利接手。
（4） 社區自行監工，並雇工購料執行：
此情形多為營建署、農委會、環保署、衛生署國民健康局及文建會等中央單位透過地方政府補助社區執行之案件。
4. 養護(接管)階段：
公園綠地完工後，接著面臨的問題即為誰為養護接管單位，依據規定可分為以下幾類：
（1） 地方政府自行養護
（2） 公司法人團體認養
（3） 社區認養
三、 台中縣公園綠地管理辦法及認養要點
為鼓勵社會大眾共同參與台中縣公園綠地之綠美化及維護管理工作，並予認養，以提昇縣民休閒生活空間品質，特於89年10月24日訂定「臺中縣公園綠地認養要點」要點；另為加強台中縣公園、綠地之管理維護，於90年7月6日發布「臺中縣公園綠地管理辦法」(網址：http://traffic.taichung.gov.tw/county/cht/buss_4.jsp)。以下就上述兩要點及辦法摘錄屬本文探討之部分內容：
1. 臺中縣公園綠地認養要點：
（1） 認養單位：
凡台中縣公私機構、團體、學校或地方熱心公益人士得以書面向台中縣交通旅遊局申請認養。
（2） 認養項目：
認養者應負責認養區內灑水、清掃、雜草拔除、樹木扶正等之基本管理維護事項，並得捐贈園景設施。但園景設施之設置及專業廠商、人士之委託二事項應事先報經本縣交通旅局同意始得為之。
（3） 認養優惠：
認養者在認養期間對認養區內之建築物、遊憩設施、樹木，花卉、草地等公共設施所支付之費用，得檢附原始憑證正本，由本縣交通旅遊局驗證確實後開立捐贈證明，供認養人依所得稅法規定列為年度費用或損失之用。
2. 臺中縣公園綠地管理辦法
（1） 管理機關為各公園、綠地所在鄉(鎮、市)公所。
（2） 公園、綠地用地徵收取得、開發、管理維護等之權責單位為各鄉(鎮、市)公所;其因重劃開發取得之公園、綠地亦同。
（3） 公園內各項設施，得接受私人或機關團體之捐獻。但其設計圖樣及設置位置應經管理機關核准。
（4） 公園內各項設施得委託民間管理維護，其實施要點由管理機關訂定，並報本府備查。
四、 台中縣辦理社區參與風貌營造情形
台中縣自91年起開始辦理社區規劃師培訓計畫，開始了社區居民有計畫、經過訓練後參與公共事務之新紀元；並自92年度起配合內政部營建署辦理「新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」，這五年期間，我們培訓了4屆共269名社區規劃師學員、完成2屆共8件社區規劃師駐地計畫，及推動34件社區風貌營造案例，成果豐碩，尤其近來在社區意識高漲及深度旅遊風行的情況下，經由我們輔導的社區，例如大雪山社區、泰安社區、立全社區…等等，除了改善社區閒置空地，並加以綠化外，更因改造過程帶動社區整體發展，進而吸引觀光人潮。Case study--社區參與vs公部門執行
以下就兩個案例來分別來說明，社區或公部門執行公園綠地之成果。
1. 沙鹿鎮斗抵社區：
沙鹿鎮位居台中縣濱海地區，是台中港特定區的重要工商經濟腹地。斗抵里即位於靠近沙鹿鎮市區的傳統農村社區，因北勢溪與南勢溪的水源優勢，稻米的種植佔了斗抵里農業收穫的百分之百，稻作面積佔了全沙鹿鎮的三分之ㄧ。
近年因經濟變遷，小型的輕工業逐漸進駐，早期以食品加工業為主，爾後是打鐵的相關工業，慢慢演變至今已成為多元化的小型輕工業區，不僅提供社區就業機會，同時也帶動社區經濟的發展、減低人口外移及社區人口結構老化的速度。
斗抵社區的居民從環保志工隊出發，居民關心社區的環境整潔、也關心社區的福利、老人關懷等等，社區中的居民在無數次討論中，大家注意到社區中沒有公園、社區中廟埕邊的閒置空地髒亂而無整理，水溝旁的腹地大到可以當社區小公園（如圖2），因此，他們開始向外尋找資源與協助，很幸運的，參加了社區規劃師的培訓課程，它們知道接下來該如何做，於是展開一系列改造計畫。
在地藝術化、在地人文化，在沒有龐大的休閒產業進駐發展的環境下，位於都市邊緣的斗抵里社區仍保有了許多傳統農村的生活習慣、風土民情、建築及聚落的特色，濃厚的在地文化在斗抵人慢慢轉變的生活過程中，以「蛻變的農村＝新生命的斗抵；找尋斗抵新記憶」為出發點，來帶動社區對文化的記憶傳承。
斗抵的居民對於自己生活環境空間的需求、改善與體悟，經由社區意識與地方再活化的發展，以生活、文化與記憶為基礎，嘗試結合在地人與新進駐移民的共同參與。當營建署下年度作業須知一下來，斗抵社區不像其他社區為申請補助而須花很多時間或覺得來不即，它們很明確的知道要改善的點在哪哩，因此，斗抵里社區的第一座公園－斗抵清境公園（如圖3），在居民與文光國小學童的藝術創作下產生，「清境公園」並非抄襲南投清境農場，它代表的是居民對清潔環境的渴望，因此，利用居民無償提供的閒置空間，在社區規劃師及環保義工媽媽的奔走下，完成了公園的興建，也成了社區居民主要遊憩的空間。第一座社區公園的成立讓社區居民看到了成果，爾後在居民的團結努力下，南勢溪旁的河堤步道也發展成自行車環河步道，成為斗抵里清晨或黃昏時攜老結伴的好去處。
在斗抵里的許多角落，可以發現許多斗抵居民幫小朋友們尋找的彩繪空間，美化環境的同時，也培養小朋友對於自己環境空間的認同，而馬賽克拼貼牆面的過程，也讓親子之間、鄰里之間的關係更為活絡。最不用擔心的是，社區義無反顧的自行負責後續養護的責任。
圖2 施工前照片
圖3 施工後照片
2. 梧棲鎮草湳里社區：
「社造最困難的地方在於啟動人」！草湳社區的社區規劃師陳昭志老是開玩笑的說：自己是被騙來的，不過草湳的社區媽媽熱情的回饋也讓外來的陳昭志不吝惜的付出自己的精力，為草湳社區的生活環境而努力！很多居民被陳昭志的精神感動而加入社區風貌營造的行列為居住環境奮，草湳社區的例子正好實踐了「藍鵲飛翔」的精神，以大鳥帶領小鳥逐步的展翅高飛，共同創造更美好的社區。
草湳社區是台中縣社區營造的新生，在沒有傲人的自然資源，豐富的人文背景下，草湳社區的社造開啟了熱情的居民參與追尋社區歷史的脈絡軌跡，以化被動為主動的自發性參與經營一個具有人文氣息的安全又環保的社區，在追尋社區歷史的脈絡軌跡中，不斷的產生屬於社區的故事與價值。
草湳社區為梧棲鎮區域範圍最大的里，在經費吃緊的情況下，草湳社區不單只注重硬體的建設，更重視軟體的資源投入，結合學校的資源，探訪、認識社區裡重要的古建築與文化。社區報的定期出刊，讓社區居民知道社區裡每一個角落發生的每一件事，且提高了居民對於社區活動及公共事務的參與。環保義工隊為社區工作的起始種子，包括社區工作坊的營造、親子兒童閱覽室的籌設、梧南學道的安全整建、梧棲大排護岸的生態營造等等皆是由熱情的義工們攜老伴幼的全家總動員參與，在社區規劃師陳昭志老師的協助下，分階段的持續推動完成。居民的共識建立，讓草湳社區的體質慢慢的在改變，唯一不變的是居民們對於社區美好未來所持續付出的熱情。
其中梧棲大排的生態營造，因為受限於總經費過於龐大，歷經三階段的改造過程，第一階段是由社區規劃師向地方政府申請，由社區自己執行並負責後續養護；第二階段則由社區提出申請，公所執行，公所負責後續的養護；最後一個階段，社區學習社區規劃師的提案方法，完成最後一個階段的工程。
由圖6可看出，由於全區分屬公部門及社區執行，恰可由此分析，社區與公園重視不同面向。由社區執行的部分，居民喜歡完工即漂漂亮亮的，因此種了不少的花花草草，也購買了當地竹材，居民以竹子製作的迎賓門，代表的事社區的熱情，而且經費便宜，施做簡單後續可自行養護；但卻未顧及草花的壽命及後續持續種植草花的經費，較缺乏營造生物多樣性空間的想法；公所執行的部分，卻將大部分經費花費餘鋪面改善及少部分的灌木補植，其考慮的層面即為後續養護容易。
圖4 施工前照片
圖5 社區在社區規劃師指導下，由居民自行進行第一階段的工程
圖6 社區vs地方政府成果圖
肆、 課題與對策
經由以上的說明，可以得知公園綠地系統建構所涉及的層面相當廣，以下僅就本次討論的主題--社區參與的部分，分述所遭遇課題及嘗試研擬對策如下：
一、 住在都市中的人都說，我們社區沒有公園綠地 都市計畫內公園綠地開闢率偏低，土地取得不易。（土地取得興闢面）
說明：
以台中縣為例，都市計畫區內之公園綠地尚有百分之七十八尚未開闢，依據公園綠地管理辦法規定各鄉鎮市公所為管理機關依規定應辦理徵收、興闢等作業，公所表示將俟財務狀況分年編列預算，逐年施行，惟各地方政府受限於財政問題，遲遲無法辦理徵收、興闢。
對策：
地方政府的財政，在短時間內是無法具體改善的，但公園綠地在生活中卻是必須的公共設施，因此在不考量財政可迅速改善的情況下，公園綠地之土地取得興闢建議可朝以下方式辦理。
1. 利用都市計畫手段，變更為多目標使用，鼓勵私人興闢；或建立以公共設施土地容積移轉為主的交換市場並廣為宣傳，以容積移轉方式取得土地所有權。
2. 比較政府徵收費用與倘賦稅減免可能減少之國庫收入，建議可考慮修法以獎勵稅賦方式，鼓勵規劃為公園綠地上之原土地所權人以捐贈土地或設定5-10年地上權方式無償提供興闢公園綠地。
二、 居民說：「這個公園蓋的時候我們都不知道，沒有人跟我們說」 社區參與公園綠地系統發展的途徑少，溝通管道不暢通。（公園綠地之興闢權）
說明：
目前政府開放給民間或社區參與公園綠地系統發展之層面，除了都市計畫擬訂或變更時之公開徵求意見外，於實際興闢時多僅止於規劃設計時的口頭諮詢或僅授權後續養護，養護又多僅止於公園、綠地、廣場內之澆水、清掃、雜草拔除、樹木扶正等基本維護責任，民眾參與之管道太窄。以「台中縣公園綠地管理辦法」為例，並無規範公所於興闢公園綠地時應將社區參與納入一定的程序，故大部分公部門對社區參與的觀念仍停留於形式作為，缺乏積極作為。
建議：
1. 考量居民是最了解環境的生活大師，政府又受限於人力及財力，故為了擴大社區參與的層面，於完成綠地系統架構後，應多元開放給民間私人團體參與開發興闢，政府僅站於把關的角色。
2. 建議修改公園綠地管理辦法，同意部分公園綠地由公司、法人或社區申請興闢，除可訂定獎勵措施外，亦可由政府補助部分經費，為考量計畫品質及完工後成果，設計書圖應經政府審查通過，且開發組織或社區必須負起後續養護責任。
三、 缺乏永續經營管理，完成之公園綠地才幾年時間即蔓草叢生，政府說無預算可養護，希望社區接手，社區居民卻說，這種公園不是我們要的。（永續養護面）
說明：
1. 公園綠地常因缺乏後續管理維護計畫、管理人員不足、公園認養制度未盡完善或認養計畫宣導不足等原因，導致公園綠地荒廢、經常被佔用或轉為其他用途，無法達到永續經營目標。又以台中縣公園綠地認養辦法為例，認養知單位亦僅限於設籍該縣公私機構、團體、學校或地方熱心公益人士，間接拒絕了跨縣市之公益團體或基金會之協助。
2. 目前公園綠地之規劃仍以設計者及公部門意向為導向，民眾參與程度不足，導致使用者缺乏歸屬感，使用態度偏頗。
對策：
1. 檢討公園綠地之相關權責機關管理不當之原因，予以改善(例如：增加養護人力或簡化、放寬管理認養制度)。
2. 加強向公司、法人及社區等宣導認養制度，並責由專責人員處理，簡化申請程序；檢討目前公園認養制度之缺失，強化認養之獎勵誘因，積極推動公園綠地區域之認養計畫。
3. 以參與式設計方式，讓社區直接參與規劃設計，提高居民之認同及歸屬感，並間接提高社區接手養護之意願。
四、 部分居民對植栽種植、景觀與養護觀念仍嫌不足。（教育面）
說明：
當公園綠地完工後，部分社區對接手養護是有相當意願的，但並非所有有意願投入公園綠地養護的民眾，皆具有植栽的基本觀念，因此當考慮擴大民眾參與的過程，應同時加強教育訓練。
對策：
透過教育課程培養民眾社區參與及景觀美學、植栽、養護之觀念；例如：可於社區規劃師之培訓加入此類課程。
五、 政府未善用社區團體之無限人力，公私雙方缺乏對話窗口。
說明：
民間社團或想投入社會公益之團體非常多，但政府並未積極經營這塊人力資源，常聽有意願的團體或社區抱怨，我們就算想做些甚麼，有時根本找不到政府對應窗口或害怕必須填寫複雜的文件及經過冗長的申請程序。
對策：
各地方政府應於聯合服務窗口成立此類窗口，並簡化申請程序，地方首長除可將善用志工人力列入施政重點外，亦可透過演講廣為宣傳政府機關對此議題的需求與重要性。
六、 公園綠地面積不足，發展零散，難以建構完整生態綠網（擴大為廣義之公園綠地範圍）
說明：
以台中縣為例，雖然積極興闢公園綠地，但都市計畫範圍內每人擁有的公園綠地面積亦僅達6.014㎡(以94年統計要覽計算)，全縣除了自然山地及1-2處公園綠地面積較大外，大多為零星小點，各公園連結度不足，發展受限，無法整體建立藍綠帶系統，另一方面，縣轄內仍有很多閒置空地、學校或荒廢工業區，卻仍閒置未善加利用。
對策：
1. 可透過社區參與達成尋找替代空間，例如社區內閒置空地、公有閒置未用土地（如：重劃區地費地或抵價地、國防部廢棄營區）或運用各機關、學校之綠地空間適度開放，彈性提高公園綠地之供給，提高綠地密度及人均綠地比。
2. 可透過社區參與達成加強道路或河川沿線之綠化、建築物立面之綠化，以提高城市整體綠覆率及綠區塊間之聯結度。
3. 配合政府之重大計畫，如自行車廊道，以塑造綠廊的方式，串接被隔離的綠資源。
伍、 結論與建議
一、 在都市計畫內公園綠地用地取得部份，政府應以更具彈性的財務觀念，如鼓勵私人興闢、建立容積移轉市場、鼓勵捐贈或設定地上權方式等取得。
二、 在公園綠地之興闢部分，應以更多元方式，開放社區、法人團體或以公益為主之基金會等於不同階段、不同層次參與公園綠地系統之興闢，政府站於把關角色。
三、 在公園綠地之養護階段，藉由社區之參與興闢提高對公園綠地之認同感，並簡化認養程序，以擴大並提高認養意願。
四、 多年來累積的社區規劃師訓練，其內容與實務有別於社造中心的教育，應持續擴大辦理，並於課程中加強社區居民對於參與公共建設或公園綠地之觀念、植栽養護技術等等，同時將生物多樣性理念納入社區工作坊操作實務課程，鼓勵社區進行當地生物多樣性之維護。
五、 為了更廣泛銜接綠地系統，塑造一個生態綠網，社區內閒置空地、公有閒置未用土地（如：重劃區地費地或抵價地、國防部廢棄營區）或運用各機關、學校之綠地空間適度開放應納入綠地系統，以彌補都市計畫範圍內公園綠地比率之不足。
六、 建立以人為本的公園綠地系統
參考資料
1. 台中縣政府，（2003），台中縣公園綠地發展計畫
2. 林憲德，（1999），城鄉生態，詹氏書局
3. 台中縣政府，（2006、2007），台中縣統計要覽
4. 蕭家興，(2002)，社區規劃學，
5. 許素毓，(2005)，｢鄰里公園永續發展特性之研究--以高雄市為例」，成功大學都市計畫研究所碩士論文
6. 陳肇琦，(1991)，都市公園系統規劃設計準則之探討，營建季刊第二卷第三期
7. 新竹市政府，｢新竹市公園、綠地、廣場認養契約書｣
8. 郭瓊瑩，（2003），水與綠網路規劃理論與實務，詹氏書局
9. 台中縣政府，91，臺中縣公園綠地管理辦法
10. 台中縣政府，89，臺中縣公園綠地認養要點
11. 台中縣政府藍鵲飛翔-台中縣社區規劃師網站
（網址：http://bluebird.taichung.gov.tw）
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